passions de la démocratie, les lumières, et surtout les moeurs, exercent sur ses penchants une influence non moins puissante, mais plus durable.
On s'en aperçoit bien aux États-Unis.
Dans la Nouvelle-Angleterre, où l'éducation et la liberté sont filles de la morale et de la religion; où la société, déjà ancienne et depuis long-temps assise, a pu se former des maximes et des habitudes; le peuple, en même temps qu'il échappe à toutes les supériorités que la richesse et la naissance ont jamais créées parmi les hommes, s'est habitué à respecter les supériorités intellectuelles et morales, et à s'y soumettre sans déplaisir: aussi voit-on que la démocratie dans la Nouvelle-Angleterre fait de meilleurs choix que partout ailleurs.
À mesure, au contraire, qu'on descend vers le midi, dans les États où le lien social est moins ancien et moins fort, où l'instruction s'est moins répandue, et où les principes de la morale, de la religion et de la liberté se sont combinés d'une manière moins heureuse, on aperçoit que les talents et les vertus deviennent de plus en plus rares parmi les gouvernants.
Lorsqu'on pénètre enfin dans les nouveaux États du sud-ouest, où le corps social, formé d'hier, ne présente encore qu'une agglomération d'aventuriers ou de spéculateurs, on est confondu de voir en quelles mains la puissance publique est remise, et l'on se demande par quelle force indépendante de la législation et des hommes, l'État peut y croire et la société y prospérer.
Il y a certaines lois dont la nature est démocratique, et qui réussissent cependant à corriger en partie ces instincts dangereux de la démocratie.
Lorsque vous entrez dans la salle des représentants à Washington, vous vous sentez frappé de l'aspect vulgaire de cette grande assemblée.
L'oeil cherche souvent en vain dans son sein un homme célèbre. Presque tous ses membres sont des personnages obscurs, dont le nom ne fournit aucune image à la pensée. Ce sont, pour la plupart, des avocats de village, des commerçants, ou même des hommes appartenant aux dernières classes. Dans un pays où l'instruction est presque universellement répandue, on dit que les représentants du peuple ne savent pas toujours correctement écrire.
À deux pas de là s'ouvre la salle du sénat, dont l'étroite enceinte renferme une grande partie des célébrités de l'Amérique. À peine y aperçoit-on un seul homme qui ne rappelle l'idée d'une illustration récente. Ce sont d'éloquents avocats, des généraux distingués, d'habiles magistrats, ou des hommes d'État connus. Toutes les paroles qui s'échappent de cette assemblée feraient honneur aux plus grands débats parlementaires d'Europe.
D'où vient ce bizarre contraste? Pourquoi l'élite de la nation se trouve-t-elle dans cette salle plutôt que dans cette autre? Pourquoi la première assemblée réunit-elle tant d'éléments vulgaires, lorsque la seconde semble avoir le monopole des talents et des lumières? L'une et l'autre cependant émanent du peuple, l'une et l'autre sont le produit du suffrage universel, et nulle voix, jusqu'à présent, ne s'est élevée en Amérique pour soutenir que le sénat fût ennemi des intérêts populaires.
D'où vient donc une si énorme différence? Je ne vois qu'un seul fait qui l'explique: l'élection qui produit la chambre des représentants est directe; celle dont le sénat émane est soumise à deux degrés.
L'universalité des citoyens nomme la législature de chaque État, et la constitution fédérale, transformant à leur tour chacune de ces législatures en corps électoraux, y puise les membres du sénat. Les sénateurs expriment donc, quoique indirectement, le résultat du vote universel; car la législature, qui nomme les sénateurs, n'est point un corps aristocratique ou privilégié qui tire son droit électoral de lui-même; elle dépend essentiellement de l'universalité des citoyens; elle est en général élue par eux tous les ans, et ils peuvent toujours diriger ses choix en la composant de membres nouveaux. Mais il suffit que la volonté populaire passe à travers cette assemblée choisie pour s'y élaborer en quelque sorte, et en sortir revêtue de formes plus nobles et plus belles. Les hommes ainsi élus représentent donc toujours exactement la majorité de la nation qui gouverne; mais ils ne représentent que les pensées élevées qui ont cours au milieu d'elle, les instincts généreux qui l'animent, et non les petites passions qui souvent l'agitent et les vices qui la déshonorent.
Il est facile d'apercevoir dans l'avenir un moment où les républiques américaines seront forcées de multiplier les deux degrés dans leur système électoral, sous peine de se perdre misérablement parmi les écueils de la démocratie.
Je ne ferai pas difficulté de l'avouer; je vois dans le double degré électoral le seul moyen de mettre l'usage de la liberté politique à la portée de toutes les classes du peuple. Ceux qui espèrent faire de ce moyen l'arme exclusive d'un parti, et ceux qui le craignent, me paraissent tomber dans une égale erreur.
INFLUENCE QU'A EXERCÉE LA DÉMOCRATIE AMÉRICAINE SUR LES LOIS ÉLECTORALES.
La rareté des élections expose l'État à de grandes crises. -- Leur fréquence l'entretient dans une agitation fébrile. -- Les Américains ont choisi le second de ces deux maux. -- Versatilité de la loi. -- Opinion de Hamilton, de Madisson et de Jefferson sur ce sujet.
Quand l'élection ne revient qu'à de longs intervalles, à chaque élection l'État court risque d'un bouleversement.
Les partis font alors de prodigieux efforts pour se saisir d'une fortune qui passe si rarement à leur portée; et le mal étant presque sans remède pour les candidats qui échouent, il faut tout craindre de leur ambition poussée au désespoir. Si, au contraire, la lutte légale doit bientôt se renouveler, les vaincus patientent.
Lorsque les élections se succèdent rapidement, leur fréquence entretient dans la société un mouvement fébrile, et maintient les affaires publiques dans un état de versatilité continuelle.
Ainsi, d'un côté, il y a pour l'État chance de malaise; de l'autre, chance de révolution; le premier système nuit à la bonté du gouvernement, le second menace son existence.
Les Américains ont mieux aimé s'exposer au premier mal qu'au second. En cela, ils se sont dirigés par instinct bien plus que par raisonnement, la démocratie poussant le goût de la variété jusqu'à la passion. Il en résulte une mutabilité singulière dans la législation.
Beaucoup d'Américains considèrent l'instabilité de leurs lois comme la conséquence nécessaire d'un système dont les effets généraux sont utiles. Mais il n'est personne, je crois, aux États-Unis, qui prétende nier que cette instabilité existe ou qui ne la regarde pas comme un grand mal.
Hamilton, après avoir démontré l'utilité d'un pouvoir qui pût empêcher ou du moins retarder la promulgation des mauvaises lois, ajoute: «On me répondra peut-être que le pouvoir de prévenir de mauvaises lois implique le pouvoir de prévenir les bonnes. Cette objection ne saurait satisfaire ceux qui ont été à même d'examiner tous les maux qui découlent pour nous de l'inconstance et de la mutabilité de la loi. L'instabilité législative est la plus grande tache qu'on puisse signaler dans nos institutions.» _Form the greatest blemish in the character and genius of «La facilité qu'on trouve à changer les lois, dit Madisson, et l'excès qu'on peut faire du pouvoir législatif, me paraissent les maladies les plus dangereuses auxquelles notre gouvernement soit exposé.»
Jefferson lui-même, le plus grand démocrate qui soit encore sorti du sein de la démocratie américaine, a signalé les mêmes périls.
«L'instabilité de nos lois est réellement un inconvénient très grave, dit-il. Je pense que nous aurions dû y pourvoir en décidant qu'il y aurait toujours un intervalle d'une année entre la présentation d'une loi et le vote définitif. Elle serait ensuite discutée et votée, sans qu'on pût y changer un mot, et si les circonstances semblaient exiger une plus prompte résolution, la proposition ne pourrait être adoptée à la simple majorité, mais à la majorité des deux tiers de l'une et de [Note 3: Lettre à Madisson, du 20 décembre 1787, traduction de M. Conseil.]
DES FONCTIONNAIRES PUBLICS SOUS L'EMPIRE DE LA DÉMOCRATIE AMÉRICAINE.
Simplicité des fonctionnaires américains. -- Absence de costume. -- Tous les fonctionnaires sont payés. -- Conséquences politiques de ce fait. -- En Amérique il n'y a pas de carrière publique. -- Ce qui en résulte.
Les fonctionnaires publics, aux États-Unis, restent confondus au milieu de la foule des citoyens; ils n'ont ni palais, ni gardes, ni costumes d'apparat. Cette simplicité des gouvernants ne tient pas seulement à un tour particulier de l'esprit américain, mais aux principes fondamentaux de la société.
Aux yeux de la démocratie, le gouvernement n'est pas un bien, c'est un mal nécessaire. Il faut accorder aux fonctionnaires un certain pouvoir; car, sans ce pouvoir, à quoi serviraient-ils? mais les apparences extérieures du pouvoir ne sont point indispensables à la marche des affaires; elles blessent inutilement la vue du public.
Les fonctionnaires eux-mêmes sentent parfaitement qu'ils n'ont obtenu le droit de se placer au-dessus des autres par leur puissance, que sous la condition de descendre au niveau de tous par leurs manières.
Je ne saurais rien imaginer de plus uni dans ses façons d'agir, de plus accessible à tous, de plus attentif aux demandes, et de plus civil dans ses réponses, qu'un homme public aux États-Unis.
J'aime cette allure naturelle du gouvernement de la démocratie; dans cette force intérieure qui s'attache à la fonction plus qu'au fonctionnaire, à l'homme plus qu'aux signes extérieurs de la puissance, j'aperçois quelque chose de viril que j'admire.
Quant à l'influence que peuvent exercer les costumes, je crois qu'on s'exagère beaucoup l'importance qu'ils doivent avoir dans un siècle comme le nôtre. Je n'ai point remarqué qu'en Amérique le fonctionnaire, dans l'exercice de son pouvoir, fût accueilli avec moins d'égards et de respects, pour être réduit à son seul mérite.
D'une autre part, je doute fort qu'un vêtement particulier porte les hommes publics à se respecter eux-mêmes, quand ils ne sont pas naturellement disposés à le faire; car je ne saurais croire qu'ils aient plus d'égard pour leur habit que pour leur personne.
Quand je vois, parmi nous, certains magistrats brusquer les parties ou leur adresser des bons mots, lever les épaules aux moyens de la défense, et sourire avec complaisance à l'énumération des charges, je voudrais qu'on essayât de leur ôter leur robe, afin de découvrir si, se trouvant vêtus comme les simples citoyens, cela ne les rappellerait pas à la dignité naturelle de l'espèce humaine.
Aucun des fonctionnaires publics des États-Unis n'a de costume, mais tous reçoivent un salaire.
Ceci découle, plus naturellement encore que ce qui précède, des principes démocratiques. Une démocratie peut environner de pompe ses magistrats et les couvrir de soie et d'or sans attaquer directement le principe de son existence. De pareils priviléges sont passagers; ils tiennent à la place, et non à l'homme. Mais établir des fonctions gratuites, c'est créer une classe de fonctionnaires riches et indépendants, c'est former le noyau d'une aristocratie. Si le peuple conserve encore le droit du choix, l'exercice de ce droit a donc des bornes nécessaires.
Quand on voit une république démocratique rendre gratuites les fonctions rétribuées, je crois qu'on peut en conclure qu'elle marche vers la monarchie. Et quand une monarchie commence à rétribuer les fonctions gratuites, c'est la marque assurée qu'on s'avance vers un état despotique ou vers un état républicain.
La substitution des fonctions salariées aux fonctions gratuites me semble donc à elle toute seule constituer une véritable révolution.
Je regarde comme un des signes les plus visibles de l'empire absolu qu'exerce la démocratie en Amérique, l'absence complète des fonctions gratuites. Les services rendus au public, quels qu'ils soient, s'y paient: aussi chacun a-t-il, non pas seulement le droit, mais la possibilité de les rendre.
Si, dans les États démocratiques, tous les citoyens peuvent obtenir les emplois, tous ne sont pas tentés de les briguer. Ce ne sont pas les conditions de la candidature, mais le nombre et la capacité des candidats, qui souvent y limitent le choix des électeurs.
Chez les peuples où le principe de l'élection s'étend à tout, il n'y a pas, à proprement parler, de carrière publique. Les hommes n'arrivent en quelque sorte aux fonctions que par hasard, et ils n'ont aucune assurance de s'y maintenir. Cela est vrai surtout lorsque les élections sont annuelles. Il en résulte que, dans les temps de calme, les fonctions publiques offrent peu d'appât à l'ambition. Aux États-Unis, ce sont les gens modérés dans leurs désirs qui s'engagent au milieu des détours de la politique. Les grands talents et les grandes passions s'écartent en général du pouvoir, afin de poursuivre la richesse; et il arrive souvent qu'on ne se charge de diriger la fortune de l'État que quand on se sent peu capable de conduire ses propres affaires.
C'est à ces causes autant qu'aux mauvais choix de la démocratie qu'il faut attribuer le grand nombre d'hommes vulgaires qui occupent les fonctions publiques. Aux États-Unis, je ne sais si le peuple choisirait les hommes supérieurs qui brigueraient ses suffrages, mais il est certain que ceux-ci ne les briguent pas.
DE L'ARBITRAIRE DES MAGISTRATS[4] SOUS L'EMPIRE DE LA DÉMOCRATIE AMÉRICAINE.
[Note 4: J'entends ici le mot _magistrats_ dans son acception la plus étendue: je l'applique à tous ceux qui sont chargés de faire exécuter les lois.]
Pourquoi l'arbitraire des magistrats est plus grand sous les monarchies absolues et dans les républiques démocratiques que dans les monarchies tempérées. -- Arbitraire des magistrats dans la Il y a deux espèces de gouvernements sous lesquels il se mêle beaucoup d'arbitraire à l'action des magistrats; il en est ainsi sous le gouvernement absolu d'un seul et sous le gouvernement de la démocratie.
Ce même effet provient de causes presque analogues.
Dans les États despotiques, le sort de personne n'est assuré, pas plus celui des fonctionnaires publics que celui des simples particuliers. Le souverain, tenant toujours dans sa main la vie, la fortune, et quelquefois l'honneur des hommes qu'il emploie, pense n'avoir rien à craindre d'eux, et il leur laisse une grande liberté d'action, parce qu'il se croit assuré qu'ils n'en abuseront jamais contre lui.
Dans les États despotiques, le souverain est si amoureux de son pouvoir, qu'il craint la gêne de ses propres règles; et il aime à voir ses agents aller à peu près au hasard, afin d'être sûr de ne jamais rencontrer en eux une tendance contraire à ses désirs.
Dans les démocraties, la majorité pouvant chaque année enlever le pouvoir des mains auxquelles elle l'a confié, ne craint point non plus qu'on en abuse contre elle. Maîtresse de faire connaître à chaque instant ses volontés aux gouvernants, elle aime mieux les abandonner à leurs propres efforts que de les enchaîner à une règle invariable, qui, en les bornant, la bornerait en quelque sorte elle-même.
On découvre même, en y regardant de près, que, sous l'empire de la démocratie, l'arbitraire du magistrat doit être plus grand encore que dans les États despotiques.
Dans ces États, le souverain peut punir en un moment toutes les fautes qu'il aperçoit; mais il ne saurait se flatter d'apercevoir toutes les fautes qu'il devrait punir. Dans les démocraties, au contraire, le souverain, en même temps qu'il est tout-puissant, est partout à la fois; aussi voit on que les fonctionnaires américains sont bien plus libres dans le cercle d'action que la loi leur trace qu'aucun fonctionnaire d'Europe. Souvent on se borne à leur montrer le but vers lequel ils doivent tendre, les laissant maîtres de choisir les moyens.
Dans la Nouvelle-Angleterre, par exemple, on s'en rapporte aux _select-men_ de chaque commune du soin de former la liste du jury; la seule règle qu'on leur trace est celle-ci: ils doivent choisir les jurés parmi les citoyens qui jouissent des droits électoraux et qui ont une bonne réputation[5].
[Note 5: Voyez loi du 27 février 1813. Collection générale des lois du Massachusetts, vol. 2, p. 331. On doit dire qu'ensuite les jurés sont tirés au sort sur les listes.]
En France, nous croirions la vie et la liberté des hommes en péril, si nous confiions à un fonctionnaire, quel qu'il fût, l'exercice d'un droit aussi redoutable.
Dans la Nouvelle-Angleterre, ces mêmes magistrats peuvent faire afficher dans les cabarets le nom des ivrognes, et empêcher sous peine d'amende les habitants de leur fournir du vin[6].
[Note 6: Loi du 28 février 1787. Voyez Collection générale des lois du Massachusetts, vol. 1, p. 302.
Voici le texte: «Les _select-men_ de chaque commune feront afficher dans les boutiques des cabaretiers, aubergistes et détaillants, une liste des personnes réputées ivrognes, joueurs, et qui ont l'habitude de perdre leur temps et leur fortune dans ces maisons; et le maître desdites maisons qui, après cet avertissement, aura souffert que lesdites personnes boivent et jouent dans sa demeure, ou leur aura vendu des liqueurs spiritueuses, sera condamné à l'amende.»]
Un pareil pouvoir censorial révolterait le peuple dans la monarchie la plus absolue; ici, pourtant, on s'y soumet sans peine.
Nul part la loi n'a laissé une plus grande part à l'arbitraire que dans les républiques démocratiques, parce que l'arbitraire n'y paraît point à craindre. On peut même dire que le magistrat y devient plus libre, à mesure que le droit électoral descend plus bas et que le temps de la magistrature est plus limité.
De là vient qu'il est si difficile de faire passer une république démocratique à l'état de monarchie. Le magistrat, en cessant d'être électif, y garde d'ordinaire les droits et y conserve les usages du magistrat élu. On arrive alors au despotisme.
Ce n'est que dans les monarchies tempérées que la loi, en même temps qu'elle trace un cercle d'action autour des fonctionnaires publics, prend encore le soin de les y guider à chaque pas. La cause de ce fait est facile à dire.
Dans les monarchies tempérées, le pouvoir se trouve divisé entre le peuple et le prince. L'un et l'autre ont intérêt à ce que la position du magistrat soit stable.
Le prince ne veut pas remettre le sort des fonctionnaires dans les mains du peuple, de peur que ceux-ci ne trahissent son autorité; de son côté, le peuple craint que les magistrats, placés dans la dépendance absolue du prince, ne servent à opprimer la liberté; on ne les fait donc dépendre en quelque sorte de personne.
La même cause qui porte le prince et le peuple à rendre le fonctionnaire indépendant, les porte à chercher des garanties contre les abus de son indépendance, afin qu'il ne la tourne pas contre l'autorité de l'un ou la liberté de l'autre. Tous deux s'accordent donc sur la nécessité de tracer d'avance au fonctionnaire public une ligne de conduite, et trouvent leur intérêt à lui imposer des règles dont il lui soit impossible de s'écarter.
INSTABILITÉ ADMINISTRATIVE AUX ÉTATS-UNIS.
En Amérique, les actes de la société laissent souvent moins de traces que les actions d'une famille. -- Journaux, seuls monuments historiques. -- Comment l'extrême instabilité administrative nuit à l'art de gouverner.
Les hommes ne faisant que passer un instant au pouvoir, pour aller ensuite se perdre dans une foule qui, elle-même, change chaque jour de face, il en résulte que les actes de la société, en Amérique, laissent souvent moins de trace que les actions d'une simple famille.
L'administration publique y est en quelque sorte orale et traditionnelle. On n'y écrit point, ou ce qui est écrit s'envole au moindre vent, comme les feuilles de la Sibylle, et disparaît sans retour.
Les seuls monuments historiques des États-Unis sont les journaux. Si un numéro vient à manquer, la chaîne des temps est comme brisée: le présent et le passé ne se rejoignent plus. Je ne doute point que dans cinquante ans il ne soit plus difficile de réunir des documents authentiques sur les détails de l'existence sociale des Américains de nos jours, que sur l'administration des Français au moyen âge; et si une invasion de Barbares venait à surprendre les États-Unis, il faudrait, pour savoir quelque chose du peuple qui les habite, recourir à l'histoire des autres nations.
L'instabilité administrative a commencé par pénétrer dans les habitudes; je pourrais presque dire qu'aujourd'hui chacun a fini par en contracter le goût. Nul ne s'inquiète de ce qu'on a fait avant lui. On n'adopte point de méthode; on ne compose point de collection; on ne réunit pas de documents, lors même qu'il serait aisé de le faire. Quand par hasard on les possède, on n'y tient guère. J'ai dans mes papiers des pièces originales qui m'ont été données dans des administrations publiques pour répondre à quelques unes de mes questions. En Amérique, la société semble vivre au jour le jour, comme une armée en campagne. Cependant, l'art d'administrer est à coup sûr une science; et toutes les sciences, pour faire des progrès, ont besoin de lier ensemble les découvertes des différentes générations, à mesure qu'elles se succèdent. Un homme, dans le court espace de la vie, remarque un fait, un autre conçoit une idée; celui-ci invente un moyen, celui-là trouve une formule; l'humanité recueille en passant ces fruits divers de l'expérience individuelle, et forme les sciences. Il est très difficile que les administrateurs américains apprennent rien les uns des autres. Ainsi ils apportent à la conduite de la société les lumières qu'ils trouvent répandues dans son sein, et non des connaissances qui leur soient propres. La démocratie, poussée dans ses dernières limites, nuit donc au progrès de l'art de gouverner. Sous ce rapport, elle convient mieux à un peuple dont l'éducation administrative est déjà faite, qu'à un peuple novice dans l'expérience des affaires.
Ceci, du reste, ne se rapporte point uniquement à la science administrative. Le gouvernement démocratique, qui se fonde sur une idée si simple et si naturelle, suppose toujours, cependant, l'existence d'une société très civilisée et très savante[7]. D'abord on le croirait contemporain des premiers âges du monde; en y regardant de près, on découvre aisément qu'il n'a dû venir que le dernier.
[Note 7: Il est inutile de dire que je parle ici du gouvernement démocratique appliqué à un peuple et non à une petite tribu.]
DES CHARGES PUBLIQUES SOUS L'EMPIRE DE LA DÉMOCRATIE AMÉRICAINE.
Dans toutes les sociétés, les citoyens se divisent en un certain nombre de classes. -- Instinct qu'apporte chacune de ces classes dans la direction des finances de l'État. -- Pourquoi les dépenses publiques doivent tendre à croître quand le peuple gouverne. -- Ce qui rend les profusions de la démocratie moins à craindre en Amérique. -- Emploi des deniers publics sous la démocratie.
Le gouvernement de la démocratie est-il économique? Il faut d'abord savoir à quoi nous entendons le comparer.
La question serait facile à résoudre si l'on voulait établir un parallèle entre une république démocratique et une monarchie absolue. On trouverait que les dépenses publiques dans la première sont plus considérables que dans la seconde. Mais il en est ainsi pour tous les États libres, comparés à ceux qui ne le sont pas. Il est certain que le despotisme ruine les hommes en les empêchant de produire, plus qu'en leur enlevant les fruits de la production; il tarit la source des richesses, et respecte souvent la richesse acquise. La liberté, au contraire, enfante mille fois plus de biens qu'elle n'en détruit, et, chez les nations qui la connaissent, les ressources du peuple croissent toujours plus vite que les impôts.
Ce qui m'importe en ce moment, est de comparer entre eux les peuples libres, et parmi ces derniers de constater quelle influence exerce la démocratie sur les finances de l'État.
Les sociétés, ainsi que les corps organisés, suivent dans leur formation certaines règles fixes dont elles ne sauraient s'écarter.
Elles sont composées de certains éléments qu'on retrouve partout et dans tous les temps.
Il sera toujours facile de diviser idéalement chaque peuple en trois classes.
La première classe se composera des riches. La seconde comprendra ceux qui, sans être riches, vivent au milieu de l'aisance de toutes choses.
Dans la troisième seront renfermés ceux qui n'ont que peu ou point de propriétés, et qui vivent particulièrement du travail que leur fournissent les deux premières.
Les individus renfermés dans ces différentes catégories peuvent être plus ou moins nombreux, suivant l'état social; mais vous ne sauriez faire que ces catégories n'existent pas.
Il est évident que chacune de ces classes apportera dans le maniement des finances de l'État certains instincts qui lui seront propres.
Supposez que la première seule fasse les lois: il est probable qu'elle se préoccupera assez peu d'économiser les deniers publics, parce qu'un impôt qui vient à frapper une fortune considérable n'enlève que du superflu, et produit un effet peu sensible.
Admettez au contraire que ce soient les classes moyennes qui seules fassent la loi. On peut compter qu'elles ne prodigueront pas les impôts, parce qu'il n'y a rien de si désastreux qu'une grosse taxe venant à frapper une petite fortune.
Le gouvernement des classes moyennes me semble devoir être, parmi les gouvernements libres, je ne dirai pas le plus éclairé, ni surtout le plus généreux, mais le plus économique.
Je suppose maintenant que la dernière classe soit exclusivement chargée de faire la loi; je vois bien des chances pour que les charges publiques augmentent au lieu de décroître, et ceci pour deux raisons: La plus grande partie de ceux qui votent alors la loi n'ayant aucune propriété imposable, tout l'argent qu'on dépense dans l'intérêt de la société semble ne pouvoir que leur profiter sans jamais leur nuire; et ceux qui ont quelque peu de propriété trouvent aisément les moyens d'asseoir l'impôt de manière qu'il ne frappe que sur les riches et ne profite qu'aux pauvres, chose que les riches ne sauraient faire de leur côté lorsqu'ils sont maîtres du gouvernement.
Les pays où les pauvres[8] seraient exclusivement chargés de faire la loi ne pourraient donc espérer une grande économie dans les dépenses publiques: ces dépenses seront toujours considérables, soit parce que les impôts ne peuvent atteindre ceux qui les votent, soit parce qu'ils sont assis de manière à ne pas les atteindre. En d'autres termes, le gouvernement de la démocratie est le seul où celui qui vote l'impôt puisse échapper à l'obligation de le payer.
[Note 8: On comprend bien que le mot pauvre a ici, comme dans le reste du chapitre, un sens relatif et non une signification absolue. Les pauvres d'Amérique, comparés à ceux d'Europe, pourraient souvent paraître des riches: on a pourtant raison de les nommer des pauvres, quand on les oppose à ceux de leurs concitoyens qui sont plus riches qu'eux.]
En vain objectera-t-on que l'intérêt bien entendu du peuple est de ménager la fortune des riches, parce qu'il ne tarderait pas à se ressentir de la gêne qu'il ferait naître. Mais l'intérêt des rois n'est-il pas aussi de rendre leurs sujets heureux, et celui des nobles de savoir ouvrir à propos leurs rangs? Si l'intérêt éloigné pouvait prévaloir sur les passions et les besoins du moment, il n'y aurait jamais eu de souverains tyranniques ni d'aristocratie exclusive.
L'on m'arrête encore en disant: Qui a jamais imaginé de charger les pauvres de faire seuls la loi? Qui? Ceux qui ont établi le vote universel. Est-ce la majorité ou la minorité qui fait la loi? La majorité sans doute; et si je prouve que les pauvres composent toujours la majorité, n'aurai-je pas raison d'ajouter que dans les pays où ils sont appelés à voter, les pauvres font seuls la loi?
Or, il est certain que jusqu'ici, chez toutes les nations du monde, le plus grand nombre a toujours été composé de ceux qui n'avaient pas de propriété, ou de ceux dont la propriété était trop restreinte pour qu'ils pussent vivre dans l'aisance sans travailler. Le vote universel donne donc réellement le gouvernement de la société aux pauvres.
L'influence fâcheuse que peut quelquefois exercer le pouvoir populaire sur les finances de l'État se fit bien voir dans certaines républiques démocratiques de l'antiquité, où le trésor public s'épuisait à secourir les citoyens indigents, ou à donner des jeux et des spectacles au peuple.
Il est vrai de dire que le système représentatif était à peu près inconnu à l'antiquité. De nos jours, les passions populaires se produisent plus difficilement dans les affaires publiques; on peut compter cependant qu'à la longue, le mandataire finira toujours par se conformer à l'esprit de ses commettants et par faire prévaloir leurs penchants aussi bien que leurs intérêts.
Les profusions de la démocratie sont, du reste, moins à craindre à proportion que le peuple devient propriétaire, parce qu'alors, d'une part, le peuple a moins besoin de l'argent des riches, et que, de l'autre, il rencontre plus de difficultés à ne pas se frapper lui-même en établissant l'impôt. Sous ce rapport, le vote universel serait moins dangereux en France qu'en Angleterre, où presque toute la propriété imposable est réunie en quelques mains. L'Amérique, où la grande majorité des citoyens possède, se trouve dans une situation plus favorable que la France.
Il est d'autres causes encore qui peuvent élever la somme des dépenses publiques dans les démocraties.
Lorsque l'aristocratie gouverne, les hommes qui conduisent les affaires de l'État échappent par leur position même à tous les besoins; contents de leur sort, ils demandent surtout à la société de la puissance et de la gloire; et, placés au-dessus de la foule obscure des citoyens, ils n'aperçoivent pas toujours clairement comment le bien-être général doit concourir à leur propre grandeur. Ce n'est pas qu'ils voient sans pitié les souffrances du pauvre; mais ils ne sauraient ressentir ses misères comme s'ils les partageaient eux-mêmes; pourvu que le peuple semble s'accommoder de sa fortune, ils se tiennent donc pour satisfaits, et n'attendent rien de plus du gouvernement. L'aristocratie songe à maintenir plus qu'à perfectionner.
Quand, au contraire, la puissance publique est entre les mains du peuple, le souverain cherche partout le mieux, parce qu'il se sent mal.
L'esprit d'amélioration s'étend alors à mille objets divers; il descend à des détails infinis, et surtout il s'applique à des espèces d'améliorations qu'on ne saurait obtenir qu'en payant; car il s'agit de rendre meilleure la condition du pauvre qui ne peut s'aider lui-même.
Il existe de plus dans les sociétés démocratiques une agitation sans but précis; il y règne une sorte de fièvre permanente qui se tourne en innovation de tout genre, et les innovations sont presque toujours coûteuses.
Dans les monarchies et dans les aristocraties, les ambitieux flattent le goût naturel qui porte le souverain vers la renommée et vers le pouvoir, et le poussent souvent ainsi à de grandes dépenses.
Dans les démocraties, où le souverain est nécessiteux, on ne peut guère acquérir sa bienveillance qu'en accroissant son bien-être; ce qui ne peut presque jamais se faire qu'avec de l'argent.
De plus, quand le peuple commence lui-même à réfléchir sur sa position, il lui naît une foule de besoins qu'il n'avait pas ressentis d'abord, et qu'on ne peut satisfaire qu'en recourant aux ressources de l'État. De là vient qu'en général les charges publiques semblent s'accroître avec la civilisation, et qu'on voit les impôts s'élever à mesure que les lumières s'étendent.
Il est enfin une dernière cause qui rend souvent le gouvernement démocratique plus cher qu'un autre. Quelquefois la démocratie veut mettre de l'économie dans ses dépenses, mais elle ne peut y parvenir, Comme elle change fréquemment de vues et plus fréquemment encore d'agents, il arrive que ses entreprises sont mal conduites, ou restent inachevées: dans le premier cas, l'État fait des dépenses disproportionnées à la grandeur du but qu'il veut atteindre; dans le second, il fait des dépenses improductives.
DES INSTINCTS DE LA DÉMOCRATIE AMÉRICAINE DANS LA FIXATION DU TRAITEMENT DES FONCTIONNAIRES.
Dans les démocraties, ceux qui instituent les grands traitements n'ont pas de chance d'en profiter. -- Tendance de la démocratie américaine à élever le traitement des fonctionnaires secondaires et à baisser celui des principaux. -- Pourquoi il en est ainsi. -- Tableau comparatif du traitement des fonctionnaires publics aux États-Unis et en France.
Il y a une grande raison qui porte, en général, les démocraties à économiser sur les traitements des fonctionnaires publics.
Dans les démocraties, ceux qui instituent les traitements étant en très grand nombre, ont très peu de chances d'arriver jamais à les toucher.
Dans les aristocraties, au contraire, ceux qui instituent les grands traitements ont presque toujours le vague espoir d'en profiter. Ce sont des capitaux qu'ils se créent pour eux-mêmes, ou tout au moins des ressources qu'ils préparent à leurs enfants.
Il faut avouer pourtant que la démocratie ne se montre très parcimonieuse qu'envers ses principaux agents.
En Amérique, les fonctionnaires d'un ordre secondaire sont plus payés qu'ailleurs, mais les hauts fonctionnaires le sont beaucoup moins.
Ces effets contraires sont produits par la même cause; le peuple, dans les deux cas, fixe le salaire des fonctionnaires publics; il pense à ses propres besoins, et cette comparaison l'éclaire. Comme il vit lui-même dans une grande aisance, il lui semble naturel que ceux dont il se sert la partagent[9]. Mais quand il en arrive à fixer le sort des grands officiers de l'État, sa règle lui échappe, et il ne procède plus qu'au hasard.
[Note 9: L'aisance dans laquelle vivent les fonctionnaires secondaires aux États-Unis tient encore à une autre cause; celle-ci est étrangère aux instincts généraux de la démocratie: toute espèce de carrière privée est fort productive; l'État ne trouverait pas de fonctionnaires secondaires s'il ne consentait à les bien payer. Il est donc dans la position d'une entreprise commerciale, obligée, quels que soient ses goûts économiques, de soutenir une concurrence onéreuse.]
Le pauvre ne se fait pas une idée distincte des besoins que peuvent ressentir les classes supérieures de la société. Ce qui paraîtrait une somme modique à un riche, lui paraît une somme prodigieuse, à lui qui se contente du nécessaire; et il estime que le gouverneur de l'État, pourvu de ses deux mille écus, doit encore se trouver heureux et exciter l'envie[10].
[Note 10: L'État de l'Ohio, qui compte un million d'habitants, ne donne au gouverneur que 1,200 dollars de salaire ou 6,504 francs.]
Que si vous entreprenez de lui faire entendre que le représentant d'une